Sesizare de neconstituționalitate asupra Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 73/2018 pentru completarea art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice

Președintele României, Nicușor Dan, a trimis Curții Constituționale o sesizare de neconstituționalitate asupra Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 73/2018 pentru completarea art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice.

Vă prezentăm textul integral al sesizării:

Doamnei Elena-Simina TÃNÃSESCU

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

În temeiul dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, formulez următoarea

SESIZARE DE NECONSTITUȚIONALITATE

asupra

Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 73/2018 pentru completarea art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice

La data de 16 aprilie 2026, Parlamentul României a transmis Președintelui României, în vederea promulgării, Legea privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 73/2018 pentru completarea art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice (PL-x nr. 559/2018).

Prin Articolul unic din această lege se aprobă Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 73 din 17 iulie 2018 pentru completarea art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 629 din 19 iulie 2018, cu următoarele modificări și completări:

'1. Titlul se modifică și va avea următorul cuprins: 'Ordonanță de urgență pentru completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice'
2. După articolul unic se introduce un nou articol, articolul II, cu următorul cuprins: Art. II. - După alineatul (4) al articolului 39 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea 1, nr. 883 din 14 decembrie 2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 111/2016, cu modificările și completările ulterioare, se introduce un nou alineat, alineatul (5), cu următorul cuprins: (5) În cazul întreprinderilor publice ale căror acțiuni sunt admise la tranzacționare, cheltuielile cu reprezentarea, transportul, diurna și cazarea ale administratorilor și directorilor, în cazul sistemului unitar, respectiv ale membrilor consiliului de supraveghere și ale membrilor directoratului, în cazul sistemului dualist, realizate în scopul exercitării mandatelor, nu reprezintă beneficii sau avantaje în sensul alin. (2) și (4).'.

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 73/2018 a fost înregistrată la Senat în data de 04.09.2018 și adoptată de prima Cameră sesizată în data de 16.10.2018. Ulterior, s-a înaintat la Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, în data de 22.10.2018, fiind trimisă pentru raport, la Comisia pentru politică economică, reformă și privatizare, la Comisia pentru industrii și servicii și la Comisia juridică, de disciplină și imunități, cu termen pentru depunerea raportului fixat pentru data de 08.11.2018.

După o perioadă lungă de stagnare (aproape 8 ani), ulterior, în cadrul unei proceduri accelerate (o zi între repunerea pe ordinea de zi și vot), și cu introducerea unor amendamente în ultimul moment la Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, în data de 07.04.2026, a fost primit raportul favorabil emis în data de 31.03.2026, cu amendamentele admise de către comisiile menționate mai sus, iar a doua zi legea a fost adoptată de Camera Deputaților.

Prin conținutul său normativ, precum și prin procedura de adoptare, considerăm că punctele 1 și 2 introduse direct de Camera Deputaților în cuprinsul Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 73/2018 pentru completarea art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice contravin principiului legalității, principiului bicameralismului, precum și principiului vizând protejarea intereselor naționale în activitatea economică, astfel cum acestea sunt consacrate de art. 1 alin. (5), art. 61 alin. (2), art. 75 alin. (4), art. 135 alin. (2) lit. b) și art. 147 alin. (4) din Constituția României, pentru motivele dezvoltate în cele ce urmează.

1. Încălcarea principiului legalității și a principiului bicameralismului, consacrate de art. 1 alin. (5), art. 61 alin. (2), art. 75 și art. 147 alin. (4) din Constituția României

Din analiza parcursului legislativ al legii, rezultă că Senatul a aprobat OUG nr. 73/2018 fără modificări și completări, dar, la Camera Deputaților, în ședința din data de 07.04.2026, a fost admis un amendament în sensul adăugării unui alineat, alin. (5), la art. 39 din OUG nr. 109/2011, prin care se prevede că în cazul întreprinderilor publice ale căror acțiuni sunt admise la tranzacționare, cheltuielile cu reprezentarea, transportul, diurna și cazarea ale administratorilor și directorilor/membrilor consiliului de supraveghere și ale membrilor directoratului nu reprezintă beneficii sau avantaje în sensul alineatelor (2) și (4) ale aceluiași articol, cu condiția să fie realizate în scopul exercitării mandatelor. Aceste două alineate la care amendamentul face trimitere prevăd următoarele:
'(2) Plata asigurării de răspundere profesională este efectuată de întreprinderea publică, nu face parte din remunerație și va fi menționată în contractul de mandat în cuantumul și limitele de răspundere stabilite de autoritatea publică tutelară. În contractul de mandat vor fi menționate și alte beneficii, respectiv acoperirea unor cheltuieli cu reprezentarea, transportul, diurna, cu condiția ca totalul beneficiilor acordate într-un an de mandat să nu depășească valoarea a două indemnizații fixe brute lunare. (...)

(4) Prin regulamentul-cadru aprobat de AMEPIP se stabilesc și alte tipuri de beneficii care se pot acorda de către societate administratorilor și directorilor în cadrul sistemului unitar, respectiv membrilor consiliului de supraveghere și membrilor directoratului, în cazul sistemului dualist, cu condiția ca totalul beneficiilor acordate într-un an de mandat să nu depășească valoarea a două indemnizații fixe brute lunare'.

Prin modificările aduse în Camera Deputaților, cameră decizională, se încalcă principiul legalității și principiul bicameralismului, consacrate de dispozițiile art. 1 alin. (5), art. 61 alin. (2) și art. 75 alin. (4) din Constituție.

Principiul legalității, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție, prevede că ,,În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie', fiind opozabilă inclusiv puterii legiuitoare în activitatea sa de legiferare.

Principiul bicameralismului a fost dezvoltat de Curtea Constituțională printr-o solidă și constantă jurisprudență, relevante fiind, în acest sens, cu titlu de exemplu, Decizia nr. 710/2009, Decizia nr. 413/2010 și Decizia nr. 1.533/2011. În această jurisprudență, Curtea a stabilit două criterii esențiale (cumulative) pentru a se stabili cazurile în care, prin procedura legislativă, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și, pe de altă parte, existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Aplicarea acestui principiu nu poate deturna rolul de Cameră de reflecție al primei Camere sesizate, legiuitorul trebuind să țină cont de limitele impuse de principiul bicameralismului în forma finală a actului adoptat (Decizia nr. 1/2012).

De asemenea, în Decizia nr. 62/2018, Curtea Constituțională a arătat că 'trebuie avut în vedere (a) scopul inițial al legii, în sensul de voință politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepție originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanțiale, de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului'. Potrivit jurisprudenței instanței constituționale, evaluarea încălcării principiului bicameralismului 'presupune raportarea la criterii nu atât de natură cantitativă (...), cât, mai cu seamă, de natură calitativă, de substanță a reglementării' (Decizia nr. 3/2021).

Urmărind parcursul legislativ al actului normativ adoptat, se poate constata că în cuprinsul legii, la Senat, nu a fost discutat conținutul normativ al prevederilor nou-introduse la Camera Deputaților, în calitate de cameră decizională, ce modifică regimul juridic al cheltuielilor de mandat pentru administratorii și directorii (în cazul sistemului unitar), respectiv pentru membrii consiliului de supraveghere și membrii directoratului (în cazul sistemului dualist) întreprinderilor publice ale căror acțiuni sunt admise la tranzacționare, aspect de natură a încălca principiul bicameralismului.

Atât OUG nr. 73/2018, cât și forma de la Senat a legii de aprobare a ordonanței în discuție nu au vizat textul de lege de la art. 39 din OUG nr. 109/2011, fiind pentru prima oară modificat în camera decizională, după aproximativ 7 ani, cu ocazia dezbaterii legii de aprobare a ordonanței, prin adăugarea unui alineat distinct, cu prevederi noi, neavute în vedere de prima Cameră. Altfel, legea ar urma să intre în vigoare conținând un amendament relevant despre care Senatul nu are cunoștință.

De asemenea, Senatul a trimis Camerei Deputaților un proiect de lege cu un conținut diferit de acela care a fost adoptat de Camera Deputaților. Potrivit exigențelor principiului bicameralismului, procedura de adoptare a fost viciată prin includerea, direct în fața Camerei Deputaților, în calitate de cameră decizională, a prevederilor criticate, care nu corespund scopului originar al legii adoptate de Senat, care, astfel, modifică conținutul juridic și configurația actului normativ analizat.

Bicameralismul nu înseamnă ca ambele camere să se pronunțe asupra unei soluții legislative identice, în camera decizională putând exista abateri firești de la forma adoptată de camera de reflecție, dar fără a se ajunge la adoptarea unor soluții legislative despre care prima cameră să nu aibă cunoștință.

Prin raportare la toate aceste considerente, apreciem că legea dedusă controlului de constituționalitate încalcă, prin modul său de adoptare, principiul bicameralismului diferențiat funcțional, prevăzut de art. 61 alin. (2) din Legea fundamentală.

2. Încălcarea art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituția României

Legea supusă controlului de constituționalitate introduce următorul alineat la art. 39 din OUG nr. 109/2011: '(5) În cazul întreprinderilor publice ale căror acțiuni sunt admise la tranzacționare, cheltuielile cu reprezentarea, transportul, diurna și cazarea ale administratorilor și directorilor, în cazul sistemului unitar, respectiv ale membrilor consiliului de supraveghere și ale membrilor directoratului, în cazul sistemului dualist, realizate în scopul exercitării mandatelor, nu reprezintă beneficii sau avantaje în sensul alin. (2) și (4)'. Aceste alineate se referă la plafonarea în limita a două indemnizații fixe brute lunare pe parcursul unui an a unor beneficii, individualizate ca fiind cele legate de acoperirea unor cheltuieli cu reprezentarea, transportul și diurna, precum și a altor beneficii, nedeterminate, plafonate, de asemenea, la nivelul a două indemnizații fixe brute lunare pe parcursul unui an.

Prin amendamentul introdus de legiuitor, ca alineat distinct, se deschide calea unor cheltuieli nelimitate, ce ar urma a fi realizate în mod arbitrar în cadrul companiilor deținute de stat, mai exact al întreprinderilor publice ale căror acțiuni sunt admise la tranzacționare, aceste cheltuieli fiind circumscrise ideii de a fi afectate scopului exercitării mandatelor. Prin acest amendament, legiuitorul deschide calea unor decontări arbitrare sub paravanul 'exercitării mandatului'. Deși formal aceste sume nu mai sunt calificate drept 'beneficii', în realitate, ele vor reprezenta avantaje materiale care, prin eliminarea plafonului legal, pot fi utilizate pentru a eluda limitele de remunerare stabilite prin contractul de mandat. Această 'liberalizare' a cheltuielilor în cadrul întreprinderilor publice listate - entități care gestionează active strategice ale statului - vulnerabilizează direct modul de cheltuire a banului public.

Astfel, sfera cheltuielilor ce vor putea fi realizate de către administratori și directori, precum și de către membrii consiliului de supraveghere și membrii directoratului din întreprinderile publice ale căror acțiuni sunt admise la tranzacționare va cuprinde următoarele categorii:
cele realizate cu reprezentarea, transportul și diurna - în scopul exercitării mandatelor - ce vor putea fi realizate nelimitat;

beneficii - plafonate la două indemnizații brute lunare/an.

Configurația cheltuielilor admise la decontare, în această sferă a relațiilor sociale, permite o cvasi-universalitate a decontării cheltuielilor acestor categorii de angajați, de la bugetul statului, ceea ce depășește cu mult, în opinia noastră, intenția inițiatorului - Guvernul României. Prin excluderea cheltuielilor de 'reprezentare, transport, diurnă și cazare' din categoria beneficiilor (care sunt de regulă plafonate prin contractul de mandat), se creează premisa unor cheltuieli discreționare și nelimitate.

Deoarece aceste companii utilizează capital public, orice erodare a profitului prin cheltuieli de protocol excesive contravine obligației statului de a proteja interesele economice naționale. În plus, prin modificarea introdusă în camera decizională, se deschide calea posibilității de a fi cheltuite sume considerabile în ceea ce privește beneficiile viitoare pentru o largă categorie de angajați, respectiv: administratori, directori, membrii consiliului de supraveghere și membrii directoratului. Majoritatea întreprinderilor vizate (listate la bursă) sunt entități strategice pentru economia națională. Un cadru legislativ care permite 'camuflarea' unor avantaje materiale sub formă de cheltuieli profesionale poate duce la o guvernanță corporativă netransparentă, subminând eficiența economică pe care statul este obligat să o garanteze.

De asemenea, se ridică și problema de previzibilitate a actului normativ, căci consecința este imposibilitatea estimării cuantumului cheltuielilor încadrabile în alin. (5) al art. 39, determinabile prin sintagma ,,realizate în scopul exercitării mandatelor' pe care o folosește legiuitorul în scopul de a le circumscrie unui anumit criteriu. Cuantificarea cheltuielilor ce pot fi incluse la decontare pe baza acestui criteriu este practic imposibilă, existând riscul încălcării prevederilor art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituție, care prevăd că ,,statul trebuie să asigure protejarea intereselor naționale în activitatea economică, financiară și valutară' întrucât, în mod evident, gestionarea în mod arbitrar și neplafonată a resurselor întreprinderilor publice-societăți este susceptibilă a afecta în mod direct patrimoniul statului și, implicit, interesul național.

Este de menționat împrejurarea că această ordonanță a mai făcut obiectul unor critici de neconstituționalitate, prezentate în cuprinsul sesizării inițiate, recent, de către Președintele României (D. nr. 2352AI/2026). În mod similar cazului de față, Legea privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 22/2025 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, a Legii nr.187/2023 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, precum și pentru abrogarea unor dispoziții din acte normative (PL-x 137/2025) extinde sfera cheltuielilor ce pot fi realizate de organele de conducere ale regiilor autonome și societăților comerciale cu capital de stat.

Menționăm că, prin prezenta sesizare de neconstituționalitate, nu aducem critici de neconstituționalitate și cu privire la OUG nr. 73/2018 prin care a fost completat art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, ci doar modului de adoptare și conținutului completărilor aduse acesteia la Camera Deputaților, în cuprinsul legii de aprobare.

În acord cu jurisprudența Curții Constituționale în materie, considerăm că, în ipoteza în care veți admite prezenta obiecție de neconstituționalitate, se impune reluarea procesului legislativ de la etapa subsecventă înregistrării proiectului de lege de aprobare a OUG nr. 73/2018 la Camera competentă să fie sesizată, conform art. 115 alin. (5) din Constituție, ulterior, Parlamentul - cu respectarea deciziei pe care o veți pronunța - având posibilitatea ca, prin lege, fie să aprobe pur și simplu, fie să aprobe cu modificările și completările pe care le consideră oportune, fie să respingă această ordonanță de urgență (Decizia 412/2019 - par. 45-50 și Decizia Curții Constituționale nr. 51/2025 - par. 71).

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteți sesizarea de neconstituționalitate și să constatați că punctele 1 și 2 introduse direct de Camera Deputaților în cuprinsul Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 73/2018 pentru completarea art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice sunt neconstituționale.

PREȘEDINTELE ROMÂNIEI